Bei Großprojekten im Verkehrswesen – Beispiele in Wilhelmsburg: Hafenquerspange (HQS) und Wilhelmsburger Reichsstraße (WRS) – gibt es eine Scherenentwicklung zwischen gesteigerten Bekenntnissen zur Bürgerbeteiligung und sinkenden Möglichkeiten zur Verhinderung von unerwünschten Projekten und der Umsetzung von grundlegenden Alternativen.
1 Verfahrensschritte bei Projekten des Bundesverkehrswegeplans (BVWP)
Der Bundesverkehrswegeplan 2015-2030 wird derzeit aufgestellt. Hamburg hat dazu u.a. die HQS/ A26-Ost angemeldet.
Die Verfahrensschritte am Beispiel der HQS (von der Linienbestimmung zur Planfeststellung) zeigen, dass weder die im Umfeld der geplanten Autobahn wohnenden Menschen, noch der betroffene Bezirk Mitte relevante Einflussmöglichkeiten auf dieses Projekt haben. Zwar wird im „Handbuch für gute Bürgerbeteiligung bei der Planung von Großvorhaben im Verkehrssektor“ (BMVBS von 2012) „Vorgezogene Bürgerbeteiligung“ propagiert – diese hat aber explizit die „Stärkung der Akzeptanz“ zum Ziel.
2 Interessenlagen
Bei Großvorhaben im Verkehrssektor geht es um grundsätzliche Entscheidungen über die Verkehrs- und Stadtentwicklungspolitik, immer aber auch um sehr viel Geld. Auch am unsinnigsten Projekt verdienen Planungsbüros, Grundbesitzer, Baukonzerne und sogar ökologisch orientierte Gutachter. Geld fließt vom Bund in ein Bundesland. Deshalb gibt es, wie bei der HQS, meistens breite parteiübergreifende Koalitionen (hier SPD, CDU, FDP, auch Grüne), um das „Geld nach Hamburg zu bringen“.
3 Privatisierung von Planung und von Beteiligungsverfahren
Eine Veränderung gegenüber früheren Auseinandersetzungen (z.B. Verhinderung von Stadtautobahnen nördlich der Elbe in den 1970er Jahren) ist, dass wesentliche Schritte bei den Projekten auf privatrechtliche Träger verlagert wurden, die anders als Behörden nicht direkt zur Verantwortung gezogen werden können.
3.1 Planung
Die Planung und Baubegleitung von den Bundesfernstraßen A7 (Ausbau), WRS und HQS wird von der DEGES durchgeführt; dafür erhält sie von Hamburg jedes Jahr mehrere Mio. Euro. Die DEGES ist eine GmbH, die dem Bund und einer Reihe von Ländern gehört. Für Erfolge, die in Zahl, Umfang und Finanzsumme der Verkehrsprojekte bemessen werden, gibt es Leistungszulagen. Die Mitarbeiter sind ihrem Unternehmen verpflichtet, nicht aber wie Beamte den Bürger*innen.
Die DEGES hat ein finanzielles Interesse am Bau einer Straße, wie Vattenfall am Bau eines Kohlekraftwerks.
3.2 „Beteiligung“ der Bürger*innen – am Beispiel Wilhelmsburger Reichsstraße (WRS):
Die Verkehrsbehörde hatte ihre Öffentlichkeitsarbeit einer Werbefirma übergeben: „public:news übernimmt die gesamte Öffentlichkeitsarbeit für das infrastrukturelle Großprojekt, von der Ausstellung im Stadtteil, der Broschüren- und Homepagegestaltung bis zur Organisation verschiedener Veranstaltungen in den Ausstellungsräumen.“
Höhepunkt war bei der WRS die Verknüpfung von Planfeststellung und Werbeausstellung: „Erstmalig in Deutschland wird ein Planfeststellungsverfahren von einer eigenen Ausstellung begleitet: Die „Wilhelmsburger Perspektiven“. Ausdrücklich sollten bei dieser Ausstellung nur „(positive Presse-) Stimmen zum Projekt“ zitiert werden.
In einem kleinen Hinterzimmer der Ausstellung wurden die Planfeststellungsunterlagen ausgelegt und die potentiellen Einwender*innen von DEGES-Mitarbeitern „beraten“. Senatsvertreter fanden das erfolgreich: „Aufgrund der allgemein verständlichen Darstellung des Projekts habe sich die Anzahl der Einwendungen gegen das Projekt deutlich reduziert.“ (Bürgerschaft-Drucksache 20/8067).
4 Erfahrungen
Die Erfahrungen, die Wilhelmsburger*innen mit verschiedenen „Beteiligungsformaten“ im Zusammenhang des Baus von Bundesfernstraßen gemacht haben, waren überwiegend negativ. Das galt für das von Senatorin Hajduk 2009 in Auftrag gegebene „kooperative Beteiligungsverfahren zum Verkehr im Hamburger Süden“, das an der fehlenden Ergebnisoffenheit gescheitert ist. Das trifft auch zu auf das Beratungsgremium zur WRS im Bezirk Mitte 2012/13. Hier wurde zwar mit mithilfe eines gemeinsam ausgewählten Gutachters – Prof. Knoflacher aus Wien – ein bemerkenswerter Kompromiss erarbeitet, der dann von der Verkehrsbehörde aber komplett ignoriert wurde.
Als positive Erfahrung kann die Verhinderung der ursprünglichen Pläne einer Hafenquerspange im Norden Wilhelmsburgs (in Hochlage über den Spreehafen) genannt werden.
5 Möglichkeiten – Senat und Bezirke könnten Bürger beteiligen, wenn sie es wirklich wollen:
A Freie und Hansestadt Hamburg
Hamburg ist einerseits Auftragsverwaltung des Bundes, andererseits aber auch Antragsteller von Bundesverkehrswegen (Schienen, Wasserstraßen, Straßen). Keine Bundesfernstraße, keine Eisenbahn in Hamburg wird gebaut, ohne dass Hamburg das wollen würde. Hamburg könnte bei Bürgerbeteiligung auf ein großes Interesse der Bevölkerung an der Verkehrsplanung setzen. Der Senat hat sich aber bisher entschieden, wie jetzt bei der Anmeldung für den Bundesverkehrswegeplan 2015, nur die Hamburger Industrie und die Wirtschaftsverbände zu beteiligen; auch die Hamburgische Bürgerschaft wurde nur im nach hinein informiert.
Notwendig ist frühzeitige Beteiligung, mit der Chance, gemeldete Projekte auch wieder abzumelden.
- Es darf keine „Vorrats-Planfeststellung“ geben, wie derzeit bei der HQS, bevor überhaupt die Finanzierung sicher gestellt ist.
- Beteiligung darf nicht vom Vorhabenträger durchgeführt werden, sondern von einer auch den Kritikern des Projekts akzeptierten Institution.
- Die Bewohner*innen müssen schon in der frühen Planungsphase eines Projektes an der Auswahl von Gutachtern beteiligt werden und/oder Gegengutachten einfordern können.
B Bezirke
Die Bezirke haben wenig rechtliche Möglichkeiten zum Einspruch; Stellungnahmen öffentlicher Träger im Planfeststellungsverfahren können dennoch nicht so leicht übergangen werden. Die Bezirke sollten die Bewohner an der Bezirks-Stellungnahme vorab beteiligen. Das gilt nicht nur in Planfeststellungsverfahren, sondern auch bei der Stellungnahme der Bezirke zu Senatsdrucksachen und beinhaltet drei Elemente:
- Veröffentlichung von Entwürfen des Senats und der Stellungnahmen des Bezirks
- Öffentliche Gelegenheiten zur Stellungnahme von Bürger*innen
- Einarbeitung der Bürger-Stellungnahmen in die Bezirks-Stellungnahmen
6 Schlussfolgerungen
Bei großen Infrastrukturvorhaben geht es nicht nur um Meinungen, sondern vorrangig um Interessen, Geld und Macht. Es ist wie bei den Gewerkschaften: Verhandlungsmacht setzt voraus, dass die Arbeitnehmer bereit und in der Lage sind, mit Streiks die Produktion empfindlich zu stören.
Auch die – viel zu späte und letztlich nicht erfolgreiche – Beteiligung zu „Stuttgart 21“, bei der sich Einwohner*innen mit Bahnvorstand, Ministerin und Oberbürgermeister auf Augenhöhe vor der Öffentlichkeit des Fernsehens gegenüber standen, wäre nicht möglich gewesen ohne
- die begleitenden massiven und medienwirksamen Proteste
- die bevorstehende Landtagswahl, bei der ein Regierungswechsel möglich war,
- rechtliche Möglichkeiten wie Volksabstimmungen,
- innere Widersprüche des Projektes (z.B. zur Finanzierung).
Bürger*innen gewinnen nur dann Verhandlungsmacht, wenn sie die Chance haben, die Durchsetzung eines Projekts zu verhindern oder erheblich zu verzögern, z.B. durch:
- Kontroversen bei bevorstehenden Wahlen,
- wirkungsvolle Demonstrationen und Aktionen
- überregionale Unterstützung durch alte und neue Medien,
- aussichtsreiche Rechtsverfahren,
- Bürgerbegehren/Bürgerentscheide.
Nur wenn Bürger*innen in dieser Weise Verhinderungsmacht haben, haben sie auch Verhandlungsmacht und bleiben nicht bloße Bittsteller. So können sie konstruktiv Alternativen aufzeigen und umsetzen.
(Dieser Artikel ist eine Zusammenfassung von Manuel Humburg auf der Grundlage eines Thesenpapiers von Michael Rothschuh für das Beteiligungsforum „Verhandlungsmacht oder Mitmachfalle?“ am 9.5.2014 im Bürgerhaus Wilhelmsburg)
Rothschuh_Kurzfassung_Buergerbeteiligung-Verkehrsinfrastrukturprojekte